民航各地区管理局，各运输(通用)航空、服务保障公司，各机场公司，直属各单位，局机关各部门，各协会、基金会:现将《关于“十四五”期间深化民航改革工作的意见》印发你们，请结合本地区、本单位和本部门的具体情况，认真贯彻落实。在执行中有何问题和意见，请及时向民航局综合司反馈。

中国民用航空局

2021 年 2 月 20 日

关于 “十四五 ”期间深化民航改革工作的意见

“十三五 ”以来，进一步深化民航改革工作整体推进、重点突破，为确保“一二三三四 ”民航总体工作思路落实落地提供了制度机制保证，民航治理体系和治理能力现代化水平进一步提升，为民航实现 “十三五 ”发展目标注入了强大动力。“十四五 ”时期，我国将进入新发展阶段，民航强国建设也将进入从单一的航空运输强国向多领域民航强国 “转段进阶 ”的关键时期。但是，现阶段发展需求旺盛同基础保障资源不足的矛盾依然存在，人民群众多样化航空需求和民航发展不平衡不充分的矛盾更加凸显。能否破解这些矛盾，如何破解这些矛盾，是实现这一阶段民航强国建设目标的迫切任务，也是对民航治理体系和治理能力的重大考验。我们必须进一步解放思想，坚定不移地深化改革，进一步破除制约行业发展体制机制性障碍，构建起更加适应民航强国战略需要的治理体系和治理能力，努力开创民航高质量发展的新局面。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持以供给侧结构性改革为主线，牢牢把握扩大内需这个战略基点，坚持目标导向和问题导向，以改革应对变局、开拓新局，确保实现民航强国战略阶段性目标，在服务构建国家新发展格局和满足人民群众对美好生活的需要中更好地发挥民航战略作用。

（二）总体思路和目标改革的总体思路：以民航强国战略目标为引领，以智慧民航建设为主线，坚守航空安全底线，围绕推动行业均衡发展、协调发展，瞄准行业治理体系和治理能力不适应民航高质量发展的问题和矛盾，着力破除制约行业发展的体制机制性障碍，努力转换发展动力、优化发展结构、转变发展模式，形成以 “十四五 ”规划为任务牵引，以深化民航改革为实现途径和治理手段，规划与改革 “双引擎驱动 ”的工作格局，实现改革与发展深度融合、高效联动，确保 “十四五 ”时期 “一二三三四 ”民航总体工作思路落到实处。改革的总体目标：在推动 “十四五 ”期间民航高质量发展的进程中，进一步完善行业治理体系、提升行业治理能力。到 2025 年，在安全监管模式转型、资源要素有效配置、提升行业比较优势、科学把握运行标准、管理创新制度创新、智慧民航建设、提升应急处置能力、中国民航标准国际化、强化民航基层治理能力、“三个敬畏”植根一线等十个方面取得新突破，进一步完善民航安全管理体系、宏观调控体系、市场管理体系、生产运行体系、政策法规体系、科教创新体系、应急管理体系、国际合作体系、行政管理体系和文化价值体系，形成更加具有适应性、引领性和前瞻性的行业治理体系和治理能力。

（三）基本原则

———坚持目标导向与问题导向相结合。立足 “十四五 ”民航发展场景，以实现新时代民航强国建设目标为改革方向，以落实 “十四五 ”规划为改革任务牵引，以解决制约行业发展的瓶颈为改革重点任务，切实增强改革工作的针对性和有效性。

———坚持市场配置资源与政府发挥作用相结合。凡是市场机制能够充分发挥作用的领域，进一步简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；在市场机制不能充分发挥作用的领域，进一步精准调控，更好地发挥政府作用。

———坚持创新思维与法治思维相结合。既要坚持创新思维，敢于破除思想和行动上、体制和机制上的束缚；又要强化法治思维，善于运用法治方式推进改革进程。正确处理改革与立法的关系，确保重大改革于法有据，通过立法保障和巩固改革成果，通过改革加强法治。

———坚持整体谋划与协同推进相结合。既要注重整体谋划，把握改革任务的系统性、整体性、协同性，力求取得整体效应；又要注重分类实施，将改革责任和任务分解到相关部门和单位，做到目标清晰、任务明确、责任到位。

———坚持党的领导与尊重人民首创相结合。在推进全面深化改革中，必须毫不动摇坚持党的领导，确保改革始终沿着正确的方向前进。必须尊重人民群众的首创精神，及时发现、善于总结推广基层单位改革试点经验和做法，最大程度地发挥全行业参与深化民航改革的积极性和创造性。

二、主要任务

（一）在安全监管模式转型方面有新突破，进一步完善基于风险管控和数据驱动的航空安全管理体系。目标：围绕制约安全管理效能提升的关键因素，紧扣航空安全管理体系风险管控和数据驱动两大支柱，深入推进盯组织盯系统安全管理体系建设，以监管模式转型带动行业安全管理水平提升，以新技术赋能提升风险防范化解能力，加快形成一整套与新的运行特点相适应的，包含系统管理思维、规范、方法、手段等各要素在内的安全管理制度和监管系统。措施：

1.加快安全监管方式转变。完善盯组织盯系统的检查要素和工作标准，优化完善监管事项库，探索建立绩效监管的指标体系和评价机制。建立安全管理体系审核制度，结合法定自查情况审核，基于监管数据，对航空公司、机场、空管等单位实施定期安全审核，并要求单位定期开展自主审核，形成以安全管理体系审核为牵引，现场检查和非现场监管为支撑的闭环行政检查体系。健全监管的委托、授权工作机制，出台对被授权、被委托单位和组织的监督管理办法，完善委任代表工作制度，全面提升委任代表和公司检查员的履职能力，建立全链条连带责任追溯机制。总结航空公司合格证管理办公室试点经验，建立适应集团化航空公司统一运行需求的合格证管理模式。

2.完善安全隐患排查治理和风险管理的双重预防机制。进一步推动航空公司、机场、空管等单位安全管理体系（SMS）的建设和实施，鼓励航空制造企业试点 SMS，出台 SMS 审核管理行政规范性文件，进一步规范行业 SMS 审核，将 SMS及法定自查与单位综合管理有机融为一体。完善运控部门相关岗位设置及职责调整，发挥其风险控制的核心作用。健全安全风险分级管控机制，打造基于过程、数据驱动的安全风险管理和安全保障体系。落实国务院安委会全国安全生产专项整治三年行动部署，完善安全隐患排查治理长效机制，加强安全隐患分级治理，完善隐患清单、挂牌督办制度，实现隐患排查治理全过程管控。加强外国航空公司在华安全运行管理。

3.完善安全综合考核机制。在局属单位年度绩效考核中加大安全考核力度。建立安全绩效指标考核机制，调整优化对航空公司、机场、主要航空产品制造商等企业的考核办法，加大安全考核权重，如发现存在重大安全隐患、履职不力等问题及时通报其上级主管部门。完善航空公司、机场安全保障财务考核制度，促进企业安全投入意识不断增强。结合运行安全记录和诚信遵章评价结果，构建操作性强的监管评级指标体系，根据评级结果实施更为精准的差异化监管。

4.强化安全监管数据整合利用。建立统一的安全监管数据收集制度，规范数据格式和标准。充分整合民航局各业务系统，打破数据壁垒，实现数据系统互通共享和分析利用，建立以数据为驱动，以风险管理为核心的监管平台。深化安全领域数据分析和应用，开发监管数据融合产品，充分发挥数据在民航安全运行态势分析和预判、重大隐患识别等安全监管领域中的作用。

5.优化监管机构设置。围绕更加适应当前及未来技术环境变化、满足行业规模扩大对监管资源集约化的要求、统筹处理好机构监管和功能监管的关系，系统优化民航监管组织机构设置。研究优化专门信息管理部门职能配置，统一负责监管数据收集、分析以及全局性信息化系统建设。统筹安全宣教、推进空中交通行业管理、通用航空、科技教育、民机研制、民用无人驾驶航空等领域的行政机构设置、职能配置以及能力建设。

6.加强民航从业人员资质能力管理。完善机长培养机制，优化副驾驶技术级别晋升路径，建立基于综合能力的终身副驾驶聘任制度。强化飞行职业适应性筛选、飞行训练、检查、运行的闭环管理，建立以核心胜任力、作风胜任力和心理胜任力为特征的飞行员技能全生命周期管理体系。增加手动操纵类的训练、考试科目，提升特情应急处置和空地协同能力。强化机务、签派、空管等专业技术人员的资质能力建设。强化航空人员健康管理，研究建立基于风险的健康评价体系。落实各级值班领导持证上岗要求，制定专项培训模块，运行单位领导经过培训并具备相应资质能力后方可上岗值班。

7.完善航空安保管理体系（SeMS）。进一步深入推进民航公安机关体制调整工作，建立健全民航公安机关与民航管理部门、企事业单位工作协作机制，加强信息沟通和协同配合。完善公安、安检、空中安保等力量联勤联动机制，提高行业防范应对传统风险、非传统风险等各类系统性风险的能力。将民航安保链条前延至订票、网上值机、候机楼入口，后延至登机、飞行中、落地等环节。健全完善境外安保评估机制，加强对外国航空公司安保管理。推进民航反恐怖责任体系建设，建立健全民航反恐怖工作履职报告制度和责任追究机制。在现有民航反劫机工作机制的基础上，进一步健全完善国家层面空防安全议事协调机制。

8.进一步提升航空器事件调查能力。完善航空器事件调查法规标准体系。加强调查国际交流与合作，建立国际化调查人才梯队，积极参与国际航空器事故调查规章、文件制定工作。深化调查员资质建设，建立调查设备装备补充常态化机制。统筹考虑国内工业部门、院校、科研院所现有调查工程分析能力，建立行业必要的试验验证能力，形成专业齐全、行业内外互为补充的调查工程分析能力体系。推进民航生产经营单位事件调查能力建设，提升行业风险管控水平。

（二）在资源要素有效配置方面有新突破，进一步完善有效市场和有为政府更好结合的宏观调控体系。目标：围绕正确处理好政府与市场的关系这一核心问题，破除制约资源要素有效配置的体制机制性障碍，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，形成一套基于市场的、高效的、有机的资源配置方式，有效提升航权、时刻、基础设施、运力、资金、人才、数据等行业发展要素资源配置效率，提升行业整体产出水平。

措施：

9.完善枢纽导向型的航权配置政策。以“一带一路 ”为重点，大力推进与全球主要航空运输市场及新兴市场的开放，扩充航权资源储备。根据国家和公共利益需要，按照引导有序市场竞争、促进国际枢纽建设、资源使用效率最大化的原则，优化国际航权分配制度，支持打造国际竞争力较强的大型网络型航空公司，继续推进北京、上海、广州等机场国际枢纽功能优化，增加国际航线覆盖面。推进航空货运航权自由化安排，畅通与我国有经贸往来的全球主要城市的航空货运通道。支持国内自贸试验区建设，积极推进在海南试点开放第七航权，助力海南自贸港建设。

10.提升时刻资源配置和使用效率。建立基于实际运行品质和保障资源能力的差异化的航班量调控机制，实现运行总量精准控、航班时刻精细调。按照政府主导、多方参与、服务公司的原则，指导各地区管理局完善协调机场时刻管理实施细则。用好增量、盘活存量，探索设立时刻资源交易所，探索形成航班时刻二级市场灵活机制，充分发挥市场调节作用，在不突破时刻总量的同时更好地满足市场需求，让每一个稀缺的时刻都尽可能得到最大化利用。

11.完善基于功能定位的现代化机场体系布局。研究基于机场群功能定位的航空资源配置政策，推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝世界级机场群建设，推动大型枢纽机场不断完善自身硬件设施，提升区域综合容量。重点布局加密中西部地区机场，提升航空服务均等化水平。推动完善西藏 “３＋２”机场建设模式。结合地方政府需求，积极推进军方闲置机场向民用或军民合用转化。推进鄂州货运枢纽机场建设运营，综合全国航空货运基础设施使用状况，逐步构建以货运功能为主的机场布局。

12.优化完善集约高效的运力管理政策。优化运输机队结构，促进运输机队与市场需求、资源保障能力协同发展；统筹考虑航空公司运行安全、质量、效率等因素，完善并持续实施 “奖优罚劣 ”机制。修订运输飞机引进管理办法，简化飞机引进程序，优化办理流程。配合有关部委，积极构建稳定、多元的民用航空器、发动机、关键设施设备、核心软件系统以及零部件的航空产品供应链。鼓励创新航材供应链管理模式，拓宽供应渠道，构建完善航材共享平台，支持打造更加集约、高效、专业、规范的航材保障体系。推进完善飞机拆解领域的相关政策法规，促进飞机拆解产业发展。在机队引进、航班时刻、运营考核等方面研究制定国产民机运营保障相关政策，调动航空公司运营国产民机的积极性。加强国产民机机场运行适应性研究，提升国产飞机的机场运行环境适应性。

13.强化民航发展基金的引导与调节功能。完善民航发展基金使用管理制度。按照民航领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革原则，明晰民航发展基金政策目标和边界。完善民航传统基建与新基建、空管、航空物流、节能减排、基本航空服务、公益性通用航空、专业技术人才以及新技术推广应用等方面的财经支持政策，增强政策的科学性、精准性、导向性。加强民航发展基金全过程绩效管理，完善预算资金安排与绩效评价结果挂钩机制。

14.积极培育民航专业人才市场。充分利用社会力量，加大飞行、机务、空管、签派、适航审定等民航特有专业人才的培养投入。在确保训练安全、严格技术标准和注重思想素质的前提下，扩大飞行等专业人员业务培训规模，强化市场竞争机制，缓解专业人员紧缺状况。完善飞行人员的流动管理机制，保障从业人员在行业内合理有序流动。引导民航企事业单位改善工作环境，推动提高专业人员职业满意度。

15.建立健全民航行业数据资源管理制度。完善民航行业数据标准规范体系，推进民航行业数据资源融合应用，扩大民航运行数据共享范围。参与跨行业特别是不同交通方式间数据信息交互，探索国际（地区）间民航数据交互，打造国家级的民航数据平台。适度前瞻扩容民航数据资源基础设施，完善民航信息系统投入机制，统筹考虑建设资金和运维经费需求，确保系统不断迭代更新、优化升级。

（三）在提升行业比较优势方面有新突破，进一步完善规范有序和公平竞争相互促进的市场管理体系。目标：围绕 “十四五 ”期间行业结构、旅客需求、航空市场竞争格局变化带来的新挑战，立足国内市场这一战略基点，着力建设规范有序民航市场管理体系，维护公平竞争的市场秩序，提升以真情服务为内核航空运输服务产品竞争优势，厚植民航在综合运输体系中的比较优势，为扩大国内循环规模，提升国内循环效率，提高国内循环质量做出贡献。

措施：

16.强化民航服务质量管理体系。出台《公共航空运输旅客服务质量管理体系建设指南》，指导航空公司、机场完善服务质量管理的组织架构、服务标准和业务手册。建立服务质量综合评价指标体系，在公正、客观、透明等方面不断完善服务质量评价机制，健全服务质量评价结果运用机制。完善民航服务质量监督平台，逐步实现投诉信息数据、企业服务管理信息、生产运行数据、旅客评价数据等一体化数据收集平台。加强民航局消费者事务中心能力建设，提升投诉处理能力，改进投诉管理系统，完善投诉调解工作机制。完善销售代理行业自律机制，加强对客票销售代理人的经营监管。

17.提升航空运输服务产品竞争优势。健全民航服务产品品牌管理体系，着力打造以真情服务为内核的 “中国服务 ”品牌。完善以考核机制为核心的航班正常监管体系，改进航班正常统计，逐步统一各地区管理局基本考核指标，探索开展区域考核协同，以制度保障实现全行业８０％以上航班正常率。进一步优化客票退改签流程，简化退改签手续，做好旅客个人信息保密工作。推广 RFID 行李全流程跟踪系统，连点成线、连线成网，逐步实现全行业行李全流程跟踪。合理提高国内行李运输赔偿限额，并建立定期复审制度。持续推进机上 WIFI 建设，扩大旅客利用自备移动终端空中接入互联网范围。建立机上餐食质量评价机制。发挥机场服务质量评估作用，推动机场餐饮 “同城同质同价”。强化残疾人、病人、老人、无成人陪伴儿童等特殊群体航空运输服务保障工作机制。发挥民航特色优势，建立帮扶地区长效脱贫机制，巩固脱贫成果。

18.完善民航市场准入制度。全面落实民航市场准入负面清单制度，建立行业准入政策动态调整机制，持续推进放宽准入限制。按照国家统一部署，深化民航领域 “证照分离 ”改革，全面推进涉企许可和证明事项告知承诺制。健全民航外资准入和跨境服务负面清单动态调整机制。落实民航重点领域外资安全审查实施制度。完善民航公平竞争审查机制，推进民航各业务领域公平竞争审查制度化、常态化。强化机场公共基础设施定位，进一步引导和推动机场管理机构由直接经营型向管理型转变。研究推进服务保障市场进一步开放，根据机场业务规模，对机场非航空性业务进行分类管理，研究明确基于安全和容量限制，机场吞吐量规模与地面服务运营商数量的匹配关系。研究完善机场非航业务的市场准入管理机制和程序，探索设立包括机场管理机构、航空公司、行业协会等相关方共同参与、中立性质的专门机构或管理委员会，推动构建公平竞争的市场环境。

19.持续深化价格收费改革。完善主要由市场形成价格的机制，同步健全价格行为规则。完善机场收费、空管收费以及飞行校验收费等价格形成机制，提高价格决策科学性。建立完善以信用为核心的价格监督机制。简化运输服务标准强制性规定，研究推动航空运输差异化服务收费改革，支持低成本航空拓展差异化服务。

（四）在科学把握运行标准方面有新突破，进一步完善安全可靠和经济高效相互兼容的生产运行体系。目标：针对民航生产运行体系中存在的结构问题、效率问题、协同问题，瞄准科学把握运行标准这一关键点，贯彻落实国家空管体制改革工作部署，推进民航空管运行体制改革，优化调整空域结构，提高空域资源使用效率，构建完善安全高效的生产运行保障体系。

措施：

20.推动空域结构优化调整。按照突出枢纽、辐射区域，分层衔接、立体布局，加快构建结构清晰、衔接顺畅的国际航路航线网络，构建基于大容量通道、平行航路、单向循环的高空航路航线网络，以及基于性能导航为主、传统导航为辅的中低空航路航线网络。结合国家战略和区域经济发展的需求，突出重要地区空域资源保障，有序推进重点地区空域优化调整。研究建立国家空域系统容量与流量评估模型，为机场、空域规划与机队、航线网络规划充分衔接提供支撑。

21.提高空域资源使用效率。认真总结空域精细化管理改革、低空空域综合管理改革试点经验，大力推行空域集约使用，强化空域共享。在确保运行安全、严防超能力超负荷运行的基础上，科学把握缩小航空器尾流间隔，提高地面滑行速度，减少航空器占用跑道时间、缩减航空器进近雷达管制间隔和起飞落地最小间隔等运行标准。完善民航管制中心布局，充分发挥空管 “三中心 ”功能。加强空域使用评估，健全民航空管运行效率评估、考核激励等机制，提升空管服务保障能力和效率。充分利用市场机制和市场资源，解决好中小机场空管服务保障能力不足等问题。

22.建立协同运行规范标准体系和工作机制。以航权、时刻和预先飞行计划数据融合为基础，逐步纳入更多保障资源数据，以促进运行需求和保障资源相匹配为目标开展民航运行战略规划。推进空域管理、流量管理、管制服务一体化运行，建立全国、区域、机场多级飞行流量管理体系，建立空管、机场、空域用户等多方协同决策机制。健全大面积航班延误预警和响应机制，研究建立机场群、区域间的运管委协同联动机制。推进粤港澳大湾区联合管制中心设立。持续加强和完善 A－CDM 系统建设。

（五）在管理创新、制度创新方面有新突破，进一步完善与时俱进和令行禁止高度统一的政策法规体系。目标：围绕营造勇于创新、包容创新的良好政策环境，瞄准管理创新、制度创新这一关键点，及时总结有效做法，填补法规标准空白，顺应先进技术发展的新趋势、生产运行方式的新要求、航空产品创新的新需要，与时俱进地改进规章标准，为充分发挥航空技术装备性能提供空间，为新产业、新业态、新产品培育成长提供土壤。

措施：

23.与时俱进优化法规标准体系。编制发布行业第二部五年立法规划，提升民航法规建设的体系性、针对性和有效性。推动《民航法》修订，加强《航空法》研究，推进安全、发展、应急等重点领域的立法项目开展，做好《民航术语和定义》课题研究并探索起草相关规章，推动《北京公约》《北京议定书》报批审查和批准工作。加快填补航空货运、适航审定、工程建设、新技术推广、大数据应用、协同运行以及信息安全等领域的法规标准空白。将航班正常、旅客服务、特殊旅客运输等涉及服务工作的内容纳入规章管理的范畴，分阶段、有重点地制定新的服务质量行业标准。完善立法规划动态调整机制，确保立法规划与业务规划相匹配。健全行业标准清理与修订的常态机制。持续推进行政规范性文件合法性审查工作，加强管理局文件的备案审查。

24.“四型机场 ”内涵融入机场规章标准体系。准确把握 “平安、绿色、智慧、人文 ”四型机场内涵特征，在机场建设运营过程中，注重四型机场标准体系的总结提炼、整合重构，逐步建立完整的、具有世界引领力的中国四型机场建设规则标准。基于未来航空旅行出行的场景模式和需求特点，对机场、航站楼的空间结构、功能布局、设施设备、旅客流程等领域的相关规范标准进行调整完善，更加符合未来旅客出行新需求。推动民航智能建造与建筑工业化，促进机场建设工业化、数字化、智能化升级。

25.大力构建 “四强空管 ”标准体系。按照 “强安全、强效率、强智慧、强协同 ”的建设要求，深入推动安全强基、扩容增效、智慧提升、运行协同等重点工程。及时总结前期缩小运行间隔、提升运行效率等有效做法，将其转化为规章标准，增强执行力和约束力。加强未来运行模式的研究，积极推广 AMAN、DMAN、CCO／CDO、TBO、远程塔台等管制运行新模式，总结提炼形成一整套适应未来运行模式，系统完备、科学严谨、运行高效的空管运行标准体系。

26.完善支线航空发展扶持政策。鼓励航空公司充分利用区域枢纽或非枢纽机场，积极开展中转辐射式运输组织模式，扩大航线网络整体效能和通达效率。充分认识通用航空短途运输的公共航空运输属性，将通航短途运输服务与公共航空运输服务相关信息系统相衔接。完善中转联程、行李直挂、通程航班等政策和服务标准，实现通航网络、支线网络、干线网络 “三网 ”融合。在地面交通条件较差的特定地区，推广实施基本航空服务计划。

27.完善综合交通深度融合政策。完善民航规划与其他交通运输规划有效衔接机制，推动以机场为核心的综合交通枢纽建设。推动在大型国际枢纽与其功能疏解机场之间、机场与城市高铁车站之间建设快捷的轨道交通系统。大力推进多式联运服务，鼓励和推动民航企业与其他运输企业的深入合作，设计推出更多民航＋其他交通方式的联运产品。深入推进信息共享、安检互认、建立不正常航班保障协调机制等工作，积极推进一站购票、一证通达，实现多种交通方式的无缝衔接。

28.完善航空货运发展政策。坚持市场导向的思路，支持航空物流新业态、新模式、新技术及多式联运发展。加快推进航空物流信息化建设，推进统一条码管理、射频识别等物联网新技术应用，支持机场货运业务流程无纸化、处理自动化、管理信息化建设，支持现有机场货运信息系统改造升级。推进航空货运安保信息化平台建设。制定安检集中判图模式技术标准和操作规范。在不降低安保水平和危险品查控水平的前提下，优化简化机场货运安检流程，完善基于责任主体诚信状况、航空货物种类及生产运输检验检疫等共享信息的分类分级差异化安检机制措施。建立完善货运安检质量控制体系，着力推进不同安检主体之间系统互联、平台对接，实现模式统一、标准一致、质量互认。结合电商快件、冷链运输和供应链物流等运输特点，建立常态化、规范化的绿色通道机制。

29.建立完善支持性的通用航空管理体系。按照分类管理的思路，持续完善通航法规体系。总结推广低空空域管理改革试点经验，构建低空空域 “军地民 ”协同管理新模式。根据通用航空不同业务形态采取差异化、精准监管，强化通航企业信用监管。优化通用航空统计工作。支持通用航空在航空医疗救护和公共应急救援等领域发挥积极作用，加快发展公务航空、航空旅游、私人飞行等消费型服务。建立通用机场建设标准体系。

30.创新无人驾驶航空领域管理模式。推进民用无人驾驶航空试验基地（试验区）建设，探索民用无人驾驶航空运行发展的特点规律，研究编制无人驾驶航空管理规章、规范性文件和技术标准体系，加快形成 “社会管理＋行业管理 ”的格局，形成安全、高效、顺畅、可持续的民用无人驾驶航空运行管理服务体系，推进民用无人驾驶航空 “无缝隙 ”融入国家空域体系。

31.构建具有中国特色的航空器适航审定和运行评审体系。开展适航审定和运行评审机制创新，完善系统内部职能分工，重新规划整体系统布局，加强与民用航空工业系统交流合作，实现良性互动。重点开展以服务国产飞机、发动机等型号项目审定和评审为主的能力建设，优化完善符合国情的政策，扶持引导国产航空产品、零部件的研发、设计、制造以及服务保障等相关产业不断发展壮大，满足国内自主产权航空产品的发展需求。加强适航审定和运行评审领域的国际合作，借鉴吸收国际经验打造独立自主的规章标准体系。增强立法定标能力，形成支撑适航审定标准制定的技术研究能力，建立自主制定适航审定规章标准的能力。加强国产民机质量监督管理，督促航空制造企业构建完善国产民机运行支持体系，促进国产民机持续改进、不断成熟。

32.形成民航绿色发展的制度机制。围绕国家碳达峰目标、碳中和愿景，研究制定民航低碳发展中长期路线图。制定民航绿色发展关键指标体系，建成绿色民航标准体系。完善以机场航站楼设计与建设、机场空气质量及机场周边区域航空噪声监控为主体框架的绿色机场标准体系。鼓励航空运输业积极使用生物航煤、煤基喷气燃料等航空替代燃料。推动建立实施基于市场的民航碳减排机制，提升运行管理效能。

（六）在智慧民航建设方面有新突破，进一步完善面向生产一线、面向世界一流的科教创新体系。目标：围绕进一步完善面向生产一线、面向世界一流的科教创新体系，把科技自立自强作为民航发展的战略支撑，实施以智慧建设为牵引的发展战略，打造开放包容的民航科技创新生态体系，打造高质量的民航人才教育培养体系，以智慧民航建设构建新的竞争优势，使智慧民航建设成为驱动行业创新发展的主要动力。

措施：

33.实施以智慧民航为牵引的发展战略。制定新一代智慧民航运输系统建设战略规划以及科技攻关计划，加大民航全系统、全领域、全维度的智慧化过程及其智能化作业攻关力度。在民航安全、适航审定、空事系统、智慧机场、智慧空管、智慧航空器运行与运输服务等关键技术研究、系统装备研制方面布局一批重大科研项目。分领域、分批次、分主题规划布局民航 “新基建”，加大５Ｇ、北斗、物联网、区块链、数据中心等民航信息基础设施建设投资力度，形成与民航 “新基建 ”投资、建设、运营等相适应的政策、机制、管理模式。加大对新技术、新材料、新工艺应用支持力度。鼓励民航各主体大胆尝试与数字化转型相适应的新技术、新理念、新方式、新方法，优化组织机构，深入推进民航生产运行、组织管理、旅客服务等领域运营模式变革，大幅提升企业经营效率。启动智慧监管研究，做好顶层设计。

34.打造开放包容的民航科技创新生态体系。系统规划民航领域国家科技创新基地，完善民航重大科研基础设施布局，推进民航科技创新示范区、科教产业园区建设，加强民航重点实验室和工程技术中心能力建设。充分发挥民航科教创新攻关联盟作用，整合行业内外优势科教创新资源，构建包括应用基础技术、前沿技术、关键支撑技术、产品工程技术和应用工程技术在内的民航科技创新链和产业链。完善民航科技成果转化机制，加大民航新技术研发和示范应用力度。完善民航科技进步支持政策，加大对应用推广成效显著，有力推动行业科技进步的重大科技成果的奖励力度。

35.打造高质量的民航人才教育培养体系。推进民航院校省部（局）共建，支持直属院校与其他院校合作开办民航专业。鼓励支持民航职业院校推进产教融合，开展现代学徒制试点。推进民航教育内涵式发展，夯实基础学科专业建设，提升改造传统民航特有学科专业，鼓励设立新兴交叉学科专业。加强直属院校学科专业建设，鼓励直属院校继续增设博士点和硕士点，推进民航教育 “新工科 ”建设，积极申报 “双万计划”，探索本科层次职业教育。分类推进人才评价机制改革，落实清理 “四唯 ”要求，建立以能力和贡献为导向的评价和激励机制；深化民航职称制度改革，进一步完善民航主体系列职称评审制度建设和条件要求。加大民航培训计划管理和协调力度，强化条件要求，优化培训方式，改进培训手段，形成民航高质量培训品牌建设。发挥工会 “大学校 ”作用，深化劳动和技能竞赛，深化 “五小 ”活动，促进职工创新能力提升。

（七）在提升应急处置能力方面有新突破，进一步完善深度融入民航日常安全运行的应急管理体系。目标：聚焦民航应急处置能力，紧紧围绕民航应急工作融入日常运行工作的特点，进一步完善应急预案体系，推动民航应急管理体系深度融入国家应急工作体系，突出全过程评估、实战演练和配套支持保障体系建设，着力提升民航应急管理水平。

措施：

36.完善应急预案体系。将应急工作要求嵌入民航日常运行环节、工作流程。重点围绕机场应急救援、残损航空器搬移、罹难者家属援助等方面完善工作机制和法规、预案建设。全面提升行业应对重大自然灾害防范能力，加强行业基础设施防震抗震能力，进一步完善、优化空管、航油、航信等关键服务保障环节的容灾备份能力。认真总结疫情防控中行之有效的措施，及时推动突发公共卫生事件应对制度化、预案化、规章化。

37.深度融入国家应急工作体系。配合国家修改完善《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《突发事件应对法》等法律涉及民航相关规定。积极推进国家航空应急救援体系建设和开展高原（高高原）航空应急救援能力建设。健全完善应急救援飞行计划申请 “绿色通道”，推动建立重大自然灾害下的重大紧急航空运输任务工作机制，进一步提升航空紧急运输保障能力。进一步明确和理顺重大突发公共事件时，各相关部门和地方政府对航空运输企业、运输机场、航空旅客的管理权限和边界。38.提升应急管理水平。探索建立突发事件应对全过程评估

制度。贴近实战开展应急演练，推行无脚本演练。完善演练督导评估机制，聚焦预案质量、信息传递、响应速度、协同水平等要素开展评估，查找问题，督导改进。支持建立机场应急救援仿真实训基地。加强应急信息化、科研培训支持力度。

（八）在中国民航标准国际化方面有新突破，进一步完善更高水平、更宽领域、更深层次的国际合作体系。目标：围绕在更高水平、更宽领域、更深层次上开展民航国际合作，瞄准中国民航标准国际化这一关键点，拓展对外合作平台和交流机制，提升民航对外培训能力，为构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局做出贡献。

措施：

39.拓展对外合作平台和交流机制。充分利用现有国际民航合作平台，系统开展开拓双、多边及区域民航技术交流，密切与 “一带一路 ”国家和地区的民航对话合作，为中国民航标准国际化创造平台。统筹协调，积极参与国际民航组织的专题政策会议、专家组会议以及地区性国际会议，加强议程和议题设计能力。充分办好用好民航各部门主管的学术刊物，提高办刊质量，适时举办行业内有国际影响力的学术会议。推动民航企业申请国际民航组织和各合作平台的技术合作、援助项目。

40.提升民航对外培训能力。加大民航国际化人才培养力度。鼓励我国院校、培训单位开发与国内技术发展紧密相关的对外培训课程。支持承办、举办对外培训项目，鼓励相关单位开展赴外培训项目。引进吸收航空发达国家优质教育资源和人才培养理念，做好中外合作办学，发展留学生教育。积极推进现有智库资源、研究资源面向国际化的整合。

（九）在强化民航基层治理能力方面有新突破，进一步完善系统完备、科学规范、运行高效的行政管理体系。目标：围绕 “十四五 ”时期民航高质量发展对民航行政管理体系内在要求，以强化民航基层治理能力为突破方向，牢固树立政治机关意识，提升行业政策研究水平，持续推进政府职能转变，进一步简政放权，在促进行业发展、应对风险挑战中中形成更加具有适应性、引领性和前瞻性的行业治理体系和治理能力。

措施：

41.牢固树立政治机关意识。坚持党对民航工作的全面领导，完善习近平新时代中国特色社会主义思想学习制度，健全党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示贯彻落实督查机制，创建让党中央放心、让人民群众满意的模范机关。坚持全面从严治党，细化完善落实主体责任和监督责任清单，持续改进民航党风廉政建设和反腐败斗争工作机制。落实《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》及局党组实施意见，形成高效协同工作机制。深化政治巡视，构建巡视巡察上下联动监督网。加强审计与巡视监督、纪检监督成果共享，形成监督合力。

42.加强监管局治理能力建设。落实 “加压、减负、撑腰、充电 ”要求，进一步理顺监管局及其内设机构职责，防止职责交叉和监管空白，加强对基层执法工作的事后核查，推行监管审计，依责为监管局加压。规范任务下达，梳理基层填报数据的事项清单，利用信息技术手段改进监管方法，切实为基层减负。完善为基层执法答疑解惑的工作机制，提高基层对规章理解的准确度和执法准确性；建立监管局与辖区内民航企事业单位开展定期安全交流沟通的制度；改善人员待遇，完善监察员分级分类制度，加强对高级监察员激励措施的运用，发挥其指导、带训以及评价作用；做好基层单位履职经费保障，相关资金预算安排向监管局倾斜，有力为基层监管撑腰。以民航监察员培训学院为依托，优化监察员培训体系，建立监察员培训质量评估制度，建立健全监察员见习期及岗位带训制度，有效为监察员充电。

43.构建科学规范的政府职能体系。落实好民航领域中央与地方政府的权责关系，健全与地方政府的协作配合机制，规范和加强对地方政府民航领域相关事务的指导、协调。以推进职能优化协调高效为着力点，在民航行政机关全面推行权责清单制度，全口径梳理民航权责事项，明确权责事项类型、依据以及履责方式和追责情形。建立健全社会组织参与行业治理的有效机制，提升社会组织行业自治能力和专业化服务水平。稳步实施事业单位分类改革。按照中央国企改革三年行动方案，深入推进民航局属企业改革，激发企业内在活力。

44.“放管服 ”改革。落实《优化营商环境条例》，坚持简政放权、放管结合、优化服务，取消不必要的行政许可事项，完善下放行政审批事项承接落实和协调机制，推进简政放权与加强事中事后监管能力相协调，完善 “双随机、一公开 ”监管和信用监管。推动政务服务 “一网通办”。统筹规范民航行政机关督查、检查、考核、评估事项，充分运用大数据、信息化等手段，优化信息收集方式，合并信息报送渠道，加强信息共享利用，推进相关事项优化整合。

45.提升行业政策研究水平。加强民航特色新型智库建设，加强对行业发展战略性政策的研究储备。健全决策咨询制度，完善政策评估制度，建立政府购买决策咨询服务制度，建立智库成果评价和应用转化机制。加强民航法规和国际航空法研究支撑机构和平台建设。整合行业规划资源，做强行业规划机构，健全规划制定和落实机制，全面提升行业规划水平。研究建立民航对国家经济社会发展贡献度评价指标体系。

46.持续完善干部选拔任用工作机制。坚持党管干部原则，树立讲担当重担当的用人导向，健全优秀年轻干部选育管用机制，加强有梯次、重长远、素质高、有担当的干部队伍建设。坚持严管与厚爱相结合，健全完善激励干部担当作为工作机制，加强选人用人监督和干部日常监督。完善干部交流挂职制度。加强干部的教育培训和培养锻炼，不断提高解决实际问题的能力。完善公务员平时考核制度。

（十）在“三个敬畏 ”植根一线方面有新突破，进一步完善以当代民航精神为核心的文化价值体系。目标：突出行业特色，通过常态化制度化教育，将“三个敬畏 ”植根一线，切实融入到民航全领域、全过程，以当代民航精神为核心，大力弘扬劳模精神、劳动精神和工匠精神，着力完善行业诚信体系建设，构建具有行业特色、行业精神、时代特征的民航文化价值体系。

措施：

47.“三个敬畏 ”教育常态化制度化。将“敬畏生命、敬畏规章、敬畏职责 ”融入民航专业人才教育培训体系，推进 “三个敬畏”进课堂、进教材、进头脑，作为各类安全培训的必修课。把“三个敬畏 ”化为日常管理制度，融入规章标准、操作规范、制度机制制定中。健全完善安全从业人员工作作风负面清单管理制度，依托基层班组建设，以平时养成为重点，探索建立作风量化管理制度，将工作作风作为晋升技术等级等重要的评价指标。推动企业建立积极的安全文化，弘扬手册文化，塑造责任文化，建立安全沟通文化。

48.完善行业诚信体系建设。适时修订完善《民航行业信用管理办法》，推动修改失信旅客信用管理规定，完善民航信用体系建设。完善民航安全诚信体系建设，强化失信惩戒。大力倡导服务承诺制，推动航空公司、机场、销售代理企业等航空市场主体面向社会公布服务承诺。将航空公司、机场、销售代理企业等民航从业单位在服务领域的违法行为纳入民航行业信用管理体系，并对违法行为实施失信惩戒。

49.加强新时期新闻宣传工作。深度挖掘和广泛宣传民航先进人物、先进事迹，讲好民航故事，传播正能量。以社会主义核心价值观为引领，弘扬和践行当代民航精神，弘扬 “两航起义 ”爱国主义精神，弘扬中国民航英雄机组精神，弘扬劳模精神、劳动精神和工匠精神，激励民航人奋力建设民航强国，在平凡岗位上创造不平凡的业绩。持续开展 “三个敬畏 ”征文活动，鼓励全行业结合自身岗位工作实践，分享安全感悟，丰富对 “三个敬畏 ”价值取向、人文内涵和精神实质的认识。建立符合民航博物馆事业发展方向的运行机制，发挥民航文化传播基地作用。建立行业科普教育服务体系，增强社会对民航的了解认同。健全舆情监测和舆论引导机制，为民航发展营造良好舆论环境。

三、组织推进

（一）加强党的领导。进一步增强 “四个意识”、坚定 “四个自信”、做到 “两个维护”，从战略和全局高度深刻认识进一步深化民航改革的重大意义，把党的领导贯穿于深化民航改革全过程，贯穿于谋划改革思路、制定改革方案、推进改革实施等各环节，认真贯彻落实中央全面深化改革委员会决策部署，建立民航局党组定期听取改革工作进展报告制度，确保改革始终沿着正确方向前进。

（二）完善实施机制。坚持完善改革工作总体框架，将年度重点工作任务、行业内外重点意见建议整体纳入改革方案，在民航局深化民航改革领导小组的总体安排、统筹协调下，整体推进民航改革工作。坚持针对重点改革任务设立专项工作小组的工作模式，确保推进改革协同高效。专项改革方案必须经民航局党组审议通过后实施。注重运用改革成果完善制度体系，通过建章立制巩固改革成效。坚持和改进深化改革第三方评估机制，定期系统梳理评估改革任务完成情况，检视问题，查找差距，推动改革任务按计划方案实施。

（三）注重统筹协调。注重各项改革措施有机衔接、相互支撑，形成目标一致、行动同向、效果共振的工作格局。主动加强和党中央、国务院相关部门的沟通协调，努力创造协同推进民航改革良好外部环境。凡属于中央和有关部门已经明确的，民航应该配合做好贯彻落实工作的改革事项，要不折不扣抓好落实；凡属于民航局能够主动推进的改革事项，要抓紧安排部署、扎实推进；如涉及超出民航局职责范围的重大改革事项，要及时上报，争取在国家层面上予以推进。

（四）严格责任落实。各部门要认真贯彻落实民航局党组有关改革决策部署，牵头部门要对主办的改革事项全程负责、一抓到底；承担具体改革任务的部门和单位，要密切协作、支持配合，确保改革工作整体推进。坚持重点改革任务督办制度，对于重点改革任务，明确责任部门、责任人和完成时限，对于未按期完成的改革任务要视情挂牌督办。加强舆论引导，及时解读民航局关于改革的政策措施，主动解疑释惑，回应社会关切，营造进一步深化民航改革的良好舆论环境。

民航局综合司   

2021 年 2 月 22 日印发